新国十条中关于发展农业保险的意见，具有很强的针对性，对于若干已经形成的关于农业保险发展政策指导意见集中进行强调和发挥，期望农业保险制度建设和农业保险广泛地发展，更好地担当农业风险管理的主要工具，成为促进农业提质增效升级的高效引擎。要达到这些目的，农业保险自身需要完善制度，创新发展，提质增效。

农业保险政策的形成要点

从2004年以来的11年中，在各地试验基础上，中央逐步制定了一套发展我国农业保险的制度、政策和指导意见。这些制度、政策和指导意见，通过中共中央和国务院2014年一号文件和《农业保险条例》等得到确认和实施，并不断得到发展和完善，它们主要包括以下几个方面：

第一，建立农业保险制度的目标是为农业提供风险保障，稳定农业发展，特别是保障粮食生产的安全，同时保障以农业收入为主要来源的农户的基本收入。第二，在政府政策的支持和引导下，用商业性保险机构和合作保险组织根据市场机制来运作农业保险。第三，支持政策主要是财政和税收政策。其中财政政策包括对于14类农作物和5类家畜的保险给予保险费补贴，这种补贴主要由中央和省两级政府担负，同时地、县政府也负担一部分。税收政策主要是免除农业保险的营业税和部分所得税。第四，在财政支持下，建立多层次的大灾风险分散制度，以保证农业保险制度的可持续性。第五，以保监会和财政部为主对农业保险的经营活动进行监管。第六，相关政府部门，中央和地方多层级政府共同协助推进农业保险业务。

10年多的实践证明，这个制度设计和相配套的政策体系是符合农业保险发展规律的，也是符合中国农业和农村经济发展实际的。在农业风险管理和经济补偿制度建设方面发挥了很大的效益和效应。

制度和政策还需要继续完善

但是随着农业保险实践的发展也不断暴露出一些问题，主要是： 一类是宏观管理方面，政府和市场的边界不是非常清晰。我国选择采用了“政府市场合作模式”，政府制定政策，补贴保险费，同时进行监管，还要帮忙宣传、组织农户投保，协助展业、定损、理赔等，但是，有的地方政府还直接插手保险经营活动，发生灾损，由政府决定赔多少，怎么赔，甚至政府部门与保险中介联手来分配农业保险市场资源。而该监管的又有监管不到的地方（例如基层政府的不规范作为，就没有人管）。财政补贴政策也需要进一步调整，由于强调“保成本”，各地的保险产品保障水平普遍太低，实际上只能保障部分物质成本，对农民缺乏吸引力，加之地方政府配套补贴资金在有些地区，特别是粮食生产大县难以落实，这对提高农业保险的覆盖面都造成不利影响。特别是中央从2007年以来连续8年的“一号文件”强调的巨灾风险分散制度建设依然进展缓慢，也实际上影响着保险经营机构拓展农业保险业务的积极性。

另一类是市场和经营方面的问题。本来，利用现成的市场组织和市场机制在政府支持下开展农业保险是我国农业保险制度的一大特色，但实践中我们还没有找到让市场机制更有效发挥配置农业保险资源作用的途径，而事实上由于还没有找到更好的竞争合作机制，在那些供给主体较多的地方，市场竞争有些混乱，出现的问题也比较多，既增加了监管的难度，也浪费了不少宝贵的市场资源。在微观层面，部分经营机构服务体系不健全，业务经营不大规范，留下了不少管理漏洞，不仅其业务质量不能保证，也使宝贵的公共财政资源白白流失，给权力寻租和腐败留下了空间，更重要的是这些地方农民的利益受到较大损害。而由于监管资源不足，同时现行监管资源配置方式与农业保险经营活动不匹配，也无法适应农业保险的迅速发展。

显然，这些问题的存在，极大影响着我国农业保险经营的质量、发展水平和实施效果。

在新“国十条”指引下提质增效

农业保险虽然主要不是商业保险业务，但总的来说，农业保险需要在新国十条的指引下，寻求充分发挥市场在配置资源中的决定性作用的同时更好发挥政府作用的良好途径，不断提质增效。

贯彻新国十条，就要强化市场意识，政府或政府部门可以出台相应的支持农业保险的政策，并加强对农业保险活动的监管，也需要在教育宣传组织等方面协助保险机构推进保险业务的发展，但不可以越俎代庖，靠行政权力来分配市场资源，代保险企业做经营决策和管理，或者为企业的违反保险合同的行为提供行政支持，通过“协议赔付”、 “封顶赔付”等手段损害投保农民的利益。当然政府也需要在实践中逐步总结经验，引导和加强农业保险市场的规范化建设。这是我们农业保险市场建设之必须。也是农业保险生命力之所在。

对于农业保险来说，最重要的政策是财政政策。因此，新国十条专门提出要“完善对农业保险的财政补贴政策。加大农业保险支持力度，提高中央、省级财政对主要粮食作物的保费补贴，减少或取消产粮大县三大粮食作物保险县级财政保费补贴。建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。”如果这两方面的政策落实了，农业保险的稳定发展就有了基本的政策保障。

农业保险需要创新，特别是产品和服务创新，新国十条特别提出要开展农产品目标价格保险试点，探索天气指数保险等新兴产品和服务。还要将农业保险产品向“三农”保险拓展，“支持保险机构提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。积极发展农村小额信贷保险、农房保险、农机保险、农业基础设施保险、森林保险，以及农民养老健康保险、农村小额人身保险等普惠保险业务。”这样，我们农业保险的发展思路将会进一步打开。农业保险的意义将进一步向深度和广度扩展。当然，这些“普惠保险业务”同样需要政府政策的支持。